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地方主官异地交流带来了什么?

  一直以来,“政策扩散”都是考验中国政府的重要课题。东部率先发展起来了,先进的经验怎么传播到其他地区?

作者:本刊记者 郑嘉璐 来源:金莎娱乐 日期:2019-01-26
  2018年11月底,辽宁省的最低气温逼近零下十度,人们躲在臃肿的羽绒外套里,一张嘴就呼出一片呵气。而远在华南的香港特区依然春意盎然,大街小巷上,随处可见穿着短衣短裤的行人。
  跨越巨大的温差,辽宁省省长唐一军来到了香港。他此行的目的是推介辽宁的招商引资政策和营商环境,增强与香港的经贸合作。会面时,香港特首林郑月娥欢迎唐一军首次以辽宁省省长的身份访港。两人上次见面是在一年多以前,那时唐一军的职务还是浙江省委副书记、宁波市委书记。
  2017年10月,唐一军由浙江北上辽宁,担任辽宁省(代)省长。这位在浙江工作、生活了整整40年的官员,不仅把浙江的工作经验带去了东北,更依靠担任宁波市委书记时积累的资源,帮助辽宁进一步建立了与香港的密切联系。
  中国地域广阔,区域间的差异不仅体现在气温上,更表现在经济发展、社会治理等诸多方面。一直以来,“政策扩散”都是考验中国政府的重要课题。东部率先发展起来了,先进的经验怎么传播到其他地区?从干部人事任命角度来说,方式大概有两种:一是中西部地区派遣干部到东部考察学习,回去后“照葫芦画瓢”;第二种方式更直接,沿海地区的官员到中西部主持工作,先进的做法和理念自然就跟过去了。
 
  异地交流
  官员的异地交流可以为经济欠发达地区带来什么?有时候,一任官员就可以为一个城市创造全新的发展机遇。一个典型的例子是原贵阳市委书记陈刚,他现在已经转任雄安新区党工委书记。
  陈刚是江苏人,1990年北大博士毕业后就一直在北京工作。他曾在朝阳区担任区长、区委书记,也曾作为北京市委常委分管科技和中关村的工作。2013年,陈刚离京南下,担任贵阳市委书记。这次异地交流改变了贵阳,也改变了陈刚。他曾对媒体这样说:“历史给了贵州一个机遇,给了贵阳一个机遇,也给了我一个机遇。”
  来到贵州后,联想起曾经分管过的中关村的资源,陈刚决定在贵阳发展大数据产业。就在陈刚担任贵阳市委书记两个月后,2013年9月,贵阳与北京中关村签订战略合作框架协议,双方合作建立“中关村贵阳科技园”,陈刚亲任筹备工作领导小组组长。
  气候与地理条件是贵阳发展大数据产业的优势。贵州地处高原,气候凉爽,空气洁净,这为数据运营中心省去了不少降温和除尘的开支。意识到这一点的人或许很多,但不是每个人都能把大数据产业做起来。
  在北京分管中关村工作的经历,让陈刚具备了多数人没有的经验和资源。接受采访时,陈刚回忆,他在北京工作期间有一个很明确的感受,中关村之所以从原来一个地理名词变成了一个科技创新的代名词,是因为它包含了内在的创新活力。所以,贵阳要和中关村合作搞科技园,不是简单地划一块地、拉几个项目、吸引点投资那么简单。他要贵阳学习的是创新的土壤。比如说,除了投资企业,贵阳还要吸引孵化器、吸引风险投资。把这些能够促进企业创新的元素带过去,科技园的发展才会长远。
  在陈刚的推动下,“大数据”成为贵阳乃至贵州省的代名词。贵州建立了全球首家大数据交易所和全国首个大数据综合建设试验区,出台了全国首部大数据地方法规,甲骨文、谷歌、微软等世界500强和阿里、腾讯等国内互联网企业相继落户贵阳。如今,贵阳已被称为中国的“大数据之都”。
  地方官员的跨区域交流是中国党管干部体制下的常规制度安排。制度设计的目的首先是防止地方官员长时间主政一方从而滋生腐败,其次也有考察干部能力、筛选人才的考虑。随着中国渐进式改革的规模不断扩大,越来越多的改革经验需要由试点地区向外推广,官员异地交流也就承担了政策扩散和平衡区域发展的功能。学术上,政策扩散是指某地政府采纳了一项自身未曾采纳过、但其他政府已经采纳的政策措施。
  中央党校(国家行政学院)教师张克告诉《金莎娱乐》记者,官员异地交流体现出明确的制度设计。特别是由经济发达地区向经济欠发达地区流动的,往往是有开拓性的、有改革魄力的官员。上级组织部门希望他们把先进地区的做法带到欠发达地区,带动思想观念的转变。
  这些官员大多具备处理某些问题的经验,到了新的任职地,遇到类似的问题就可以把成熟的经验迁移过来。曾担任广东省云浮市委书记的王蒙徽现在是住建部部长,离开广东后,他曾先后主政厦门和沈阳。在这几个城市担任市委书记时,王蒙徽上任后抓的第一件工作都是“多规合一”改革,这说明他的执政理念是一以贯之的。官员形成了一套成熟的做法,就可以将好的政策扩散到不同的城市。如今,王蒙徽上调中央部委任职,也有助于“多规合一”改革实现纵向的政策扩散—由具体的几个城市扩散到了全国。
  官员异地交流之所以能促进政策扩散,至少有两方面的原因。有学者研究发现,从政治激励的角度来看,频繁的异地交流往往是官员晋升的前奏。这样一来,异地履新的官员就格外有动力推行自认为好的经验和做法。另一方面,出于政治竞争的考虑,各级政府都更愿意做先进经验的“开创者”,而不愿意当“跟随者”,这常常使地方政府陷入“为了创新而创新”的困境。异地交流的官员可以基于自己而不是竞争者的成功经验,避免了做“跟随者”的顾虑,政策扩散的阻力也就少了许多。
 
  “浙江经验”
  宁夏石嘴山市市长李郁华是浙江东阳人。他曾在浙江金华工作多年,担任过市发改委主任等职务。2014年年底,李郁华远赴宁夏贺兰县挂职县委书记,两年后又调任石嘴山市市长。
  在宁夏,李郁华主抓的工作之一是政府职能转变。浙江是实施这项改革较早的省份,还在浙江工作时,李郁华就感受到政府职能转变为老百姓办事带来的便利。刚到石嘴山任职没几天,他就在全市推行“最多跑一次”改革。他派出了当地的干部,分别到浙江绍兴、台州、金华学习先进的政府管理经验。
  浙江是东南沿海经济最发达的省份之一。近些年,浙江省在河长制、特色小镇、基层社会治理等多项改革中走在了前列,总结出了一套“浙江经验”。随着一批批浙江官员出省交流,“浙江经验”也被他们带到了全国各地。
  “十三朝古都”西安就是其中之一。西安市委书记王永康长期在浙江工作,曾担任过余姚和丽水的市委书记。2016年12月,王永康任职西安,随即在西安刮起了一场学习浙江的风潮。
  到西安的第一个月,王永康就推出了一项制度,每月举行“追赶超越”擂台赛。每期擂台赛设有不同主题,区县和部门负责人同台竞技。为什么西安要搞擂台赛?王永康在第一期擂台赛上给出了解释:西安是在向浙江学习。“擂台赛”是浙江的金字招牌,浙江的县委书记们通过擂台赛交流工作,互相竞争,成果很显著。王永康希望西安各区县的“一把手”们也能利用好这个平台,学习先进经验,从而打造一支“西安铁军”。
  不仅如此,王永康还先后邀请了三位浙江官员给西安的领导干部讲课。授课的这三位官员,都是浙江某项重大改革的亲历者。比如原杭州市委书记王国平,他在任期内大规模整修西湖,改善城市面貌,使杭州的基础设施、城市品质都得到提升。王国平到西安讲的是对新型城镇化的思考,而浙江发改委副主任翁建荣讲的是浙江发展特色小镇的经验,浙江省委文化建设领导小组办公室主任胡坚讲的则是文化产业的发展。很明显,王永康是希望西安的干部们能学习浙江的先进经验,并应用到西安自身的发展上。
  的确,浙江探索出的许多经验移植到其他省份仍然适用。唐一军在接受采访时说过,他调到辽宁工作以后,发现浙江开放的理念、市场机制、推进营商环境建设的一些做法都可以融汇到辽宁的经济发展当中。原武汉市委书记陈一新曾主政浙江温州和金华,2016年底到武汉后,他借鉴浙江“五水共治”的做法,在武汉提出了“四水共治”。
 
  资源的流动
  唐一军的香港之行收获颇丰。能够为辽宁引入港商投资,这与唐一军在宁波的工作经历分不开。长久以来,宁波市都与香港保持着密切的合作。从2002年开始,宁波和香港轮流主办“甬港经济合作论坛”,以此促进两地的经贸合作。作为宁波市的主要领导,唐一军连续多年参与论坛,与林郑月娥在内的香港政商界人士多有互动。
  任职辽宁省省长后,唐一军在宁波积累的港商资源便随之北上。有趣的是,公开报道显示,唐一军这次香港行受到了香港浙联会、香港甬港联谊会、世界中华宁波总商会、香港宁波同乡会的欢迎。很明显,他在香港见的都是宁波任上的“老朋友”。
  把资源带去新岗位的不止唐一军,宁夏回族自治区党委书记石泰峰也是一个例子。2017年4月,在江苏工作了近七年的石泰峰履新宁夏,上任不满一个月,他就会见了一位老朋友—中国国民党前主席连战。江苏是台商投资最活跃、两岸经贸交流最频繁的地区之一,在江苏工作期间,石泰峰曾多次接待连战来访,洽谈苏台合作。调任西北后,他自然希望利用好与台商的良好关系,吸引更多台湾企业家到宁夏投资。
  在中国,不同地区的招商引资工作有很大的差别。沿海地区作为对外开放的前沿阵地,享有优越的政策条件和成熟的发展经验,也就更容易吸引外商投资;而内陆地区在对外开放进程中处在相对落后的位置,营商环境不成熟,官员又缺乏发展外向型经济的经验,拉一个投资项目十分困难。
  因此,企业资源随着官员流动就不令人感到意外。地方主官的流动为中西部地区提供了吸引投资的机会,来自东部的官员不仅直接掌握着企业家资源,往往也具备打造营商环境的经验,从而能够吸引外资进驻。
  除了招商引资,异地来的官员还可以发动原工作地区的资源,帮助就职地发展。还是以宁夏为例,在石泰峰主政后,宁夏与江苏的合作变得愈发频繁。2017年7月,“江苏台商宁夏行”考察团在银川受到了石泰峰的接见;两个月后,江苏省经信委又组织江苏企业到宁夏开展产业对接;2018年11月,苏州和银川合作共建的苏银产业园正式开园。
  张克分析,官员在东西部之间流动恰好符合产业转移的趋势。东部沿海地区的产业要更新换代,西部地区就可以承接这些产业,这样对两边都有好处。
  不管是先进经验,还是客商资源,地方主官的异地流动总归能为地方带来新的思路和火花。尤其是把沿海地区的官员调到中西部,的确可以缩小地区间在观念和意识上的差距,进而缩小经济发展差距,这不失为平衡区域发展的一种方式。
  不过,过于频繁的职务变更也会破坏政策的连续性,造成“人离政息”“新官不理旧账”等问题。如何处理政策创新与政策延续之间的矛盾,在激发官员积极性的同时,最大程度地稳定政策预期,依然考验着执政者的智慧。
 
 
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